Artigo: A evolução da previdência no Brasil

A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA BRASILEIRA[1]

João Carlos Ferreira é Mestrando em Gestão Pública, bacharel em Direito e Ciências Contábeis, especialista em Demografia e Ciências Atuariais.

Auditor-Fiscal da Receita Federal, atualmente desempenha suas atividades na Secretaria de Previdência do Ministério da Fazenda

 

O presente artigo irá discorrer sobre a previdência social brasileira, desde sua origem até o atual momento. Para tanto, iremos explanar sinteticamente o surgimento da previdência no mundo e, em seguida, adentrar na experiência brasileira, recapitulando os primeiras vestígios de normas assistenciais até os contornos atuais da Previdência  Social, procurando situa-la no contexto da seguridade social bem como demonstrar como esta organicamente estruturada. A apresentação desse percurso, de forma objetiva e clara, é o principal intento dessa faina. O trabalho está dividido, além da introdução, em mais cinco partes. Na segunda parte, tem-se um breve resumo sobre as raízes históricas da previdência no mundo e principais experiências internacionais. Na segunda parte, discorremos sobre as bases da previdência nacional, sua origem, evolução até atingirmos o presente desenho constitucional. Na terceira parte, tem-se uma sucinta descrição da Seguridade Social, suas partes estruturantes e como a previdência social se insere neste quadrante. Na quarta parte, abordaremos a organização da previdência social brasileira no cenário atual, seus regimes e segmentos de atuação. Na quinta e última parte, são apresentadas as considerações finais.

Palavras-chave: Previdência. Constituição Federal. Regimes Previdenciários. RPPS

 

  1. INTRODUÇÃO

 

Para compreender as atuais características, as conjunturas e dificuldades inerentes a um processo de gestão e reforma da previdência pública brasileira, não só nos dias de hoje, mas no médio-longo prazo, estudar a sua evolução histórica e conhecer os elementos fundantes do sistema em tela é de grande importância e fundamental para refletir de onde veio e para onde seguem as luzes do universo previdenciário.

Esta digressão histórica da previdência requer uma inarredável evidenciação daqueles momentos históricos nos quais a noção de precaução, prudência e aversão ao risco ganhou maiores relevos na sociedade e no mercado.

No entanto, e apesar de singular importância destes feitos internacionais para a completude do raciocínio, é importante frisar que o objeto da presente labuta cientifica é a apresentação da evolução histórica da Previdência Social apenas no Brasil, sem embargo das análises mais acuradas e profundas que são feitas sobre a previdência no mundo, com especial destaque para a Poor Relief Act inglesa de 1601, a Social Security Act  americana, a Lei de Proteção Social alemã de 1883 e as disposições constantes da Constituição Mexicana de 1917, dentre outras.

Os regimes previdenciários brasileiros, portanto, são destaque exclusivo nesse trabalho, desde o seu nascedouro até os dias atuais, com a análise das principais fases do seu desenvolvimento e seu desenho atual. Ademais, é importante ressaltar que a abordagem será feita de forma clara e sistemática, pontuando as principais características de cada momento histórico, sem aprofundamentos exacerbados em todos os meandros, posto que tal conduta mais complica do que auxilia na absorção do tema.

Expostas as bases sobre as quais a abordagem vai ser desenvolvida, segue a análise da evolução histórica da Previdência Social no Brasil.

 

 

  1. RAIZES HISTÓRICAS DA Previdência social

 

 

Buscar delimitar cronologicamente os primeiros sinais de um sistema previdenciário requer repisar, ainda que sumariamente, o próprio desenvolvimento do homem enquanto membro integrante de uma família, parte de uma comunidade e/ou no papel de trabalhador, e identificar nestas diversas facetas as primeiras necessidades sociais e trabalhistas que se faziam presentes. (JARDIM, 2011).

Segundo Jardim (2011), o indivíduo sempre esteve exposto à indigências e contingências de ordem individual ou social, que, por vezes, trazia à baila os temores habituais do próprio instinto de sobrevivência. Estas ameaças, segundo o estudioso, foram responsáveis por despertar no ser humano os primeiros sentimentos de proteção contra infortúnios com um caráter familiar.

Foi em 1344, com a celebração do primeiro contrato de seguro marítimo, posteriormente ampliado para cobrir também riscos contra incêndio, que se teve notícias do primeiro registro oficial da preocupação do homem em relação ao infortúnio, em que pese a grande preocupação desse e de outros seguros à época fosse, não com as pessoas, mas sim com as cargas e bens materiais (ZAMBITE, 2010).

Nolasco (2012) considera a lei inglesa Poor Relief Act[2] de 1601 como o primeiro documento legal do mundo a tratar da Previdência Social. Este ato regulamentava a instituição de auxílios e socorros públicos aos necessitados, além de criar uma contribuição obrigatória arrecada da sociedade, em cada paróquia para a concessão de pequenos auxílios àqueles que se encontrassem desprovidos de recursos.

Segundo Russomano (1988), por disponibilizar, enquanto serviço público  ofertado pelo Estado, a assistência de uma forma oficial e pública, essa lei representa o marco da institucionalização do sistema de seguros privados e do mutualismo em entidades administrativas.

A partir do advento da revolução industrial, iniciada no século XVIII, com a implementação de máquinas nas linhas de produção e consequente substituição do homem no processo fabril, à medida que o processo tecnológico-produtivo era otimizado tais mudanças resultavam no progressivo deslocamento do ser humano para um papel secundário dentro do processo produtivo, o papel de homem-máquina, mero fator de produção a serviço dos donos das máquinas, reais destinatários de todo o lucro do processo fabril. (MEIRELLES, 2009)

De maneira continua, a intensificação desse processo de industrialização a partir da utilização do homem como parte integrante da linha de produção implicava no incremento do número de acidentes de trabalho e maior incolumidade em risco, estabelecendo as bases paro o surgimento de um novo ramo do Direito, que visa à cobertura dos riscos sociais. (MEIRELLES, 2009).

Em prosseguimento à evolução histórica dos direitos previdenciários, outro importante marco histórico importante é proclamação do artigo 21 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1793. Ao definir que “os auxílios públicos são uma dívida sagrada. A sociedade deve a subsistência aos cidadãos infelizes, quer seja procurando-lhes trabalho, quer seja assegurando os meios de existência àqueles que são impossibilitados de trabalhar.[3]”, este comando normativo institucionalizou no âmbito do Estado Francês a proteção assistencial dos cidadãos.

Já para Zambite (2010), foi a partir da iniciativa do chanceler alemão Otto Von Bismarck de aprovar em 1883 a Lei de Seguro Social da Alemanha, que se fincou em termos jurídicos robustos as estacas do direito previdenciário estatal. Esta inovadora legislação regulou o seguro-doença, o seguro contra acidentes de trabalho (1884) e o seguro de invalidez e velhice (1889), impondo para o custeio dos benefícios o financiamento tripartite, através de contraprestações do empregado, do empregador e do Estado.

Segundo Nolasco (2012), ao lutar pela aprovação das leis de seguros sociais, intentava Bismarck, principalmente, arrefecer movimentos sociais decorrentes da exploração massiva dos trabalhadores nas indústrias. Mais do que garantir direitos, a Lei de Seguro Social alemão, para o autor, visava atenuar as tensões existente nas classes de trabalhadores, ao estabelecer um direito subjetivo público ao seguro social.

Outros importantes atos considerados referenciais cronológicos importantes na evolução legislativa do direito previdenciário contemporâneo foram a Constituição Mexicana de 1917, cuja menção a respeito de direitos previdenciários no próprio corpo constitucional representava uma singular topografia normativa para aquele tipo de ato,  e a lei americana  “Social Security Act”[4], de 14 de agosto de 1935, que tinha como foco reduzir os impactos e problemas sociais acarretados pela crise econômica de 1929. (NOLASCO, 2012).

Consoante delineado por Pereira Júnior (2005), a grande importância das inovações legislativas promovidas pelos mexicanos foi dar início à constitucionalização dos direitos sociais, alçando os direitos sociais ao nível constitucional e lhes consagrando como normas programáticas, cuja grande força está não no caráter imperativo das normas e sim no direcionamento que estes emprestam às políticas públicas dos Governos.

Ao avaliar a  Social Security Act, Pereira Júnior (2005) ressalta a  importância do ato do governo Roosevelt empregar pela primeira vez a expressão seguridade social, além de ter sido promulgada com a finalidade mitigar os sérios problemas sociais trazidos pela crise de 1929.

Este último documento, além de estimular o consumo, previa também o auxílio aos idosos, além de ter instituído o auxílio-desemprego para os trabalhadores que, temporariamente, ficassem desempregados. (Nolasco, 2012)

 

 

  1. PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL – DOS PRIMÓRDIOS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

 

 

Ao se debruçar sobre o histórico da evolução da proteção social no Brasil, constata-se que este longo caminhar deu seus primeiros passos nas ações de caridade moral, assistencial, de fins religiosos ainda no Brasil colonial, seguindo com sua navegação pelas águas do mutualismo de caráter privado e facultativo, passando pelo seguro social até desaguar no atual sistema de seguridade social consagrado na Constituição de 1988. (PEREIRA JÚNIOR, 2005).

São exemplos dessa antecedente forma de caridade, nos dizeres do autor,  a fundação das Santas Casas de Misericórdia no século XVI, pelo Padre José de Anchieta, da fundação da Santa Casa de Misericórdia de Santos, por Brás Cubas, em 1543, e da Santa Casa de Misericórdia do Rio de Janeiro de 1584, cuja finalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos pobres. 

Entretanto, Pereira Júnior (2005) chama a atenção para o fato de que a transição da simples beneficência, por força de deveres meramente morais e religiosos para a assistência pública no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos.

É que as primeiras sementes da seguridade social no Brasil institucionalizadas pelo aparelho estatal só vieram a surgir durante o Império, mais precisamente na Constituição de1824[5], com as menções sobre os chamados “socorros públicos”[6], o que, para alguns estudiosos como Cruz (2015), representou nossa primeira previsão constitucional de atos securitários.

Ao discorrer sobre a evolução da legislação previdenciária brasileira, Salazar (2017) menciona o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Mongeral), cuja criação data de 22 de junho de 1835, como sendo a primeira entidade privada a funcionar no país, antecedendo até mesmo a Lei de Seguros Sociais da Alemanha, instituída em 1883.

Conforme salienta a autora, os montepios funcionavam como um típico sistema de mutualismo, no qual várias pessoas se associam e vão se cotizando para a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo (SALAZAR, 2017). Este peculiar instituto continha, no entender da doutrinadora, a maior parte dos institutos jurídicos securitários que deveriam estar presentes nas modernas legislações securitárias.

De acordo com Martins (2010, p.3), citado por Jardim (2013), foi durante a vigência da Constituição Federal de 1891 que se instituiu aqui no Brasil os direitos a aposentadoria por invalidez e pensão por morte (Lei nº 217 de 1892), o seguro contra acidentes de trabalho e pagamento de indenização pelos empregadores (Lei nº 3.724 de 1919), além daquela que é considerada a primeira grande lei sobre previdência pública no país, a Lei Eloy Chaves, formalmente um decreto, o Decreto nº 4.682/1923. (JARDIM, 2013).

A Lei Eloy Chaves é considerada como o ato vestibular na concepção, organização e regulação do sistema previdenciário pois a um só tempo instituiu em âmbito nacional as Caixas de Aposentadorias e Pensões – CAP para os ferroviários, normatizou como se daria o custeio do sistema entre empregados e empregadores, definiu parâmetros para reajuste de benefícios e cobrança, e se propôs a disciplinar formas distintas para requisição e fruição da aposentadoria (JARDIM, 2013).

Com a edição da Lei Eloy Chaves, outras categorias mobilizaram na busca pelos mesmos direitos, provocando uma extensão dessa medida protetiva e até meados de 1930 mais de cento e oitenta caixas de assistência tinham sido criadas (CRUZ, 2015).

São exemplos dessa situação a Lei nº 5.109 (1926), que estendeu a incidência da Lei Eloy Chaves aos portuários e marítimos, e a Lei nº 5.485 (1928), referente ao pessoal das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos. (SALAZAR, 2017).

A instituição do sistema tripartite de financiamento da Previdência Social, com contribuições financeiras dos empregados, empregadores e o Estado, sistema em vigor até os dias atuais, foi uma das principais contribuições normativas na esfera da previdência pública promovidas pela Constituição de 1934 (CRUZ, 2015)

Já para Nolasco (2012), em que pese a instituição dos seguros de acidente de trabalho, seguros de vida, de invalidez e de velhice pela Constituição de 1937 no seu art. 137, alínea “m”, não ser algo inovador no plano constitucional, não se pode dizer o mesmo do plano infraconstitucional, tendo em vista que a partir desta normatização magna, vários foram os documentos que precisaram ser alterados para se adaptar ao texto da carta constitucional.

Ainda nos ensinamentos de Nolasco (2012), a contribuição mais significativa em matéria previdenciária que se extrai diretamente do texto da Constituição brasileira de 1946 foi a abolição do termo “seguro social” e sua substituição pelo termo “Previdência Social”.

Entretanto, mister salientar que, sob a égide da mencionada Constituição de 1946 foi editada a Lei nº 3.807, de 26-8-1960, Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), a qual teve o condão de unificar todos os dispositivos infraconstitucionais relativos à Previdência Social que até então existentes e padronizar os sistemas assistenciais. Este ato legal ampliou os benefícios, tendo surgido vários auxílios, como auxílio-maternidade, auxílio-funeral e auxílio-reclusão, e ainda estendeu a área de assistência social a outras categorias profissionais. (SALAZAR, 2017).

A partir 1970 foi-se ampliando a abrangência da previdência às demais categorias não beneficiadas anteriormente e, em 1974, foi finalmente criado o Ministério da Previdência e Assistência Social com a responsabilidade de elaborar e executar políticas de previdência e assistência médica social (CARVALHO, 1995; FARIAS, 1997; GIAMBIAGI e ALÉM, 2001).

No entanto, foi com a promulgação da constituição de 1988 que a Previdência Social brasileira tomou o perfil e a maioria das regras que possui hoje. O INPS foi transformado em Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), retirando a responsabilidade sobre a administração do sistema de saúde do antigo INAMPS e mantendo o regime de repartição no sistema vigente (CARVALHO, 1995; FARIAS, 1997; GIAMBIAGI e ALÉM, 2001).

 

 

  1. O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL E A PREVIDÊNCIA

 

 

Em 1988, sob influência dos novos ares democráticos do país, foi publicada no Brasil a Constituição Federal, cuja inspiração no Welfare State europeu orientou o legislador constituinte originário no sentido de homenagear ao longo de todo o novel texto os mais diversos direitos sociais e protetivos do cidadão brasileiro. (JARDIM, 2013).

No art. 6º da CF, por exemplo, foram arrolados diversos direitos sociais, dentre os quais encontram-se consignados a saúde, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, bem como a assistência aos desamparados, reafirmando a natureza de direitos fundamentais. (AMADO, 2016).

Em linha com o viés axiológico retro, Salazar (2017) aplaude a opção política do legislador constituinte, que dedicou um capítulo só para o sistema da seguridade social, o Capítulo II, Título VII – Ordem Social, cujo artigo inaugural assim traz:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;

V – eqüidade na forma de participação no custeio;

VI – diversidade da base de financiamento;

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

Nolasco (2012) afirma ser o mencionado sistema de seguridade social pautado por vários princípios, dentre eles o princípio da universalidade de cobertura e de atendimento, o que demonstra que o sistema de seguridade social da Constituição Federal de 1988 possui caráter ideário, qual seja o atendimento da necessidade humana de modo igualitário, isto somente em razão do status do indivíduo como membro da sociedade.

Vislumbrando uma conexão entre este caráter ideário da seguridade social e a contraprestação individual do cidadão para manutenção desse sistema, Santos (2016) ressalva a aplicação do princípio da solidariedade, que impõe a todos os segmentos sociais — Poder Público, empresas e trabalhadores — a contribuição pecuniária na medida de suas possibilidades. A proteção social é encargo de todos porque a desigualdade social incomoda a sociedade como um todo.

Neste sentido, optou o constituinte de 1988 por disciplinar o custeio da Seguridade Social através de diversas fontes de contribuição, como as contribuições sociais do empregador, dos trabalhadores e sobre as receitas dos concursos de prognósticos (SANTOS, 2016).

Com as emendas constitucionais que sobrevieram, o custeio foi melhor especificado, passando a ser da seguinte forma, nos termos do artigo 195 da carta cidadã:

 

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

  1. a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
  2. b) a receita ou o faturamento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
  3. c) o lucro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

III – sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

 

Para Amado (2016), o desenho constitucional da seguridade social traz à tona a coexistência de dois subsistemas no âmbito da seguridade social: de um lado o subsistema contributivo, formado pela previdência social, que pressupõe o pagamento (real ou presumido) de contribuições previdenciárias dos segurados para a sua cobertura previdenciária e dos seus dependentes.

Do outro, o subsistema não contributivo, integrado pela saúde pública e pela assistência social, pois ambas são custeadas pelos tributos em geral (especialmente as contribuições destinadas ao custeio da seguridade social) e disponíveis a todas as pessoas que delas necessitarem, inexistindo a exigência de pagamento de contribuições específicas dos usuários para o gozo dessas atividades públicas. (AMADO, 2016)

Em outras palavras, se o necessitado for segurado da previdência social, a proteção social será dada pela concessão do benefício previdenciário correspondente à contingência-necessidade que o atingiu. Caso o necessitado não seja segurado de nenhum dos regimes previdenciários disponíveis, e preencha os requisitos legais, terá direito à assistência social (SANTOS, 2016).

Desta forma, pode-se diferenciar os diversos segmentos da seguridade social a partir de sua abrangência quantitativa e qualitativa da proteção, estando de um lado os serviços de saúde e de assistência social, garantindo a todos um mínimo existencial, ainda que sem contrapartidas pecuniárias, e de outro o serviço de Previdência Social, cuja fruição está  condicionada ao custeio prévio pelo beneficiário, mas cuja proteção previdenciária, qualitativamente, é mais abrangente que os serviços de saúde e de assistência social (NOLASCO, 2012)

Em importante distinção ontológica ante o amplo conceito constitucional de seguridade, a previdência se apresenta como um seguro social diferenciado, cuja finalidade é amparar as pessoas físicas contribuintes, assim como os respectivos dependentes, contra os infortúnios sociais que os incapacite de prover o próprio sustento. Claro fica, portanto, o caráter impositivo da necessidade de contribuição direta dos seus beneficiários (MARTINEZ, 2010).

Em apertada síntese, Santos (2016) conclui que o direito subjetivo às prestações de seguridade social depende do preenchimento de requisitos específicos. Para ter direito subjetivo à proteção da previdência social, é necessário ser segurado, isto é, contribuir para o custeio do sistema.

 

 

  1. OS REGIMES PREVIDENCIÁRIOS

 

 

Em complemento ao escopo desenhado na Carta Magna de 1988, quando o legislador situou a previdência em relação à seguridade social, Santos (2016) decompõe o sistema previdenciário em dois tipos de regimes, a depender da forma de vinculação do segurado: o regime público e regime privado.

Os regimes públicos de previdência são aqueles de caráter estatal, obrigatório, oficialmente geridos pelas administrações públicas, e cuja filiação independe da vontade do segurado. Os Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e Regime Previdenciário Próprio dos servidores públicos civis e militares compõe esse microssistema estatal. (Santos, 2016)

Já o regime privado de previdência é aquele de natureza contratual e caráter facultativo, organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência e denominado de Regime Complementar, por englobar as Entidades Abertas de Previdência Complementar e Entidades Fechadas de Previdência Complementar. (NOLASCO, 2012).

É possível dizer que a previdência social brasileira apresenta-se, portanto, subdividida em dois regimes, que por sua vez se irradiam em três distintos segmentos, quais sejam: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que cobre fundamentalmente os trabalhadores da iniciativa privada, os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), que se destinam aos servidores públicos e um terceiro grupo e o Regime Complementar, que reúne os fundos de pensão patrocinados por empresas privadas ou estatais (NESS JR e KLOTZLE, 2010)

 

 

  • O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL-RGPS

 

 

O Regime Geral de Previdência Social é o principal regime previdenciário em nosso ordenamento jurídico, responsável por cobrir de forma obrigatória, todos os trabalhadores da iniciativa privada, ou seja, os que possuem relação de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, bem como os empregados rurais, domésticos, trabalhadores autônomos, empresários e trabalhadores avulsos. Ele também contempla alguns servidores públicos efetivos, desde que os mesmos não se encontrem amparados por Regime Próprio, e que haja o exercício de atividade remunerada (NOLASCO, 2012).

No art. 201 da CF, com a redação dada pela EC 20, de 15.12.1998, in verbis, reside o conceito do Regime Geral e é de onde se pode extrair as premissas básicas do regime:

Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º.

Santos (2016) observa que o regime geral é de caráter contributivo porque a cobertura previdenciária pressupõe o pagamento de contribuições do segurado para o custeio do sistema.

Nos dizeres da autora, somente aqueles que contribuem, que pagam é que adquirem a condição de segurado da Previdência Social e, cumpridas as respectivas carências, tem direito à cobertura previdenciária correspondente à contingência-necessidade que o acomete.

Ainda nos ensinamentos de Santos (2016), a filiação é obrigatória porque quis o legislador constituinte, de um lado, que todos tivessem cobertura previdenciária e, de outro, que todos contribuíssem para o custeio. A cobertura previdenciária garante proteção ao segurado e desonera o Estado de arcar com os custos de atendimento àquele que não pode trabalhar em razão da ocorrência das contingências-necessidade enumeradas na Constituição e na lei.

As suas regras gerais encontram-se insculpidas no artigo 201, da Constituição Federal, com as alterações promovidas especialmente pela Emenda 20/1998 (primeira reforma previdenciária), tendo o seu Plano de Custeio sido aprovado pela Lei 8.212/91 e o Plano de Benefícios e Serviços pela Lei 8.213/91, atualmente regulamentados pelo Decreto 3.048/99 Regulamento da Previdência Social – RPS), já alterado em inúmeras oportunidades. (AMADO, 2016, p. 78).

Percebe-se, portanto, que quis o constituinte definir entre os critérios de organização do RGPS que seja preservado o equilíbrio financeiro e atuarial e que as contribuições previdenciárias formem um fundo destinado ao financiamento das prestações previdenciárias.

 

 

  • O REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR-RPC

 

 

A Previdência Complementar tem fundamento constitucional no art. 202, com a redação dada pela EC 20/98:

Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime
geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar.

  • 1º A lei complementar de que trata este artigo assegurará ao participante de planos de benefícios de entidades de previdência privada o pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos planos.
  • 2º As contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de benefícios das entidades de previdência privada não integram o contrato de trabalho dos participantes, assim como, à exceção dos benefícios concedidos, não integram a remuneração dos participantes, nos termos da lei.
  • 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado.
  • 4º Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada.
  • 5º A lei complementar de que trata o parágrafo anterior aplicar-se-á, no que couber, às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de serviços públicos, quando patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada.
  • 6º A lei complementar a que se refere o § 4º deste artigo estabelecerá os requisitos para a designação dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdência privada e disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação

De acordo com Martinez (2014), citado por Santos (2016), previdência complementar pode ser conceituada como:

“(…) um conjunto de operações econômico-financeiras, cálculos atuariais, práticas contábeis e normas jurídicas, empreendidas no âmbito particular da sociedade, inserida no Direito privado, subsidiária do esforço estatal, de adesão espontânea, propiciando benefícios adicionais ou assemelhados, mediante recursos exclusivos do protegido (aberta e associativa), ou divididos os encargos entre o empregado e o empregador, ou apenas de um deste último (fechada)”.

A previdência privada tem caráter meramente complementar dos regimes previdenciários públicos e se destina a cobrir a diferença necessária para que seja mantido o padrão de vida do segurado — que não se contenta apenas com os mínimos vitais assegurados pelo regime público —, mediante adesão aos planos de natureza contratual. (SANTOS, 2016).

Nolasco (2012) observa que Previdência Complementar Privada foi instituída no Brasil com a edição da Lei n. 6.435, datada de 15 de julho de 1977, posteriormente regulada por meio do Decreto n. 81.240, datado de 20 de janeiro de 1978. De acordo com tais dispositivos legais, a previdência privada pode ser classificada em dois diferentes grupos, a saber, as Entidades Fechadas de Previdência Complementar – EFPC, e as Entidades Abertas de Previdência Privada.

Posteriormente, para cumprir o comando constitucional retrocitados, foi editada a Lei Complementar n. 109, de 29.05.2001, cujo art. 1º reitera o caráter complementar, a autonomia, a facultatividade e a constituição de reservas do regime complementar privado:

Art. 1º O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, é facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício, nos termos do caput do art. 202 da Constituição Federal, observado o disposto nesta Lei Complementar.

A LC 109/2001 estabelece normas gerais sobre a atuação das Entidades Abertas de Previdência Complementar (EAPC) e das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) (Fundos de Pensão).

As Entidades Fechadas de Previdência Complementar consistem em entidades não detentoras de finalidades lucrativas e possuem como objetivo a administração e a execução de planos de benefícios previdenciários. Ademais, as EFPC’s são constituídas sob a forma de fundação ou de sociedade civil, por seu patrocinador ou por seu instituidor. (NOLASCO, 2012).

Nos dizeres de Amado (2016, p. 81), os regimes complementares podem ser de dois tipos:

Regime Complementar Privado Aberto, explorado por sociedades anônimas com autorização estatal, de índole facultativo e que tem por objetivo instituir e operar planos de benefícios de caráter previdenciário, concedidos em forma
de renda continuada ou pagamento único, acessíveis a quaisquer pessoas físicas, regulamentado pelo artigo 202, da Constituição Federal e pelas Leis Complementares 108 e 109/2001.

Regime Complementar Privado Fechado, mantido por entidades fechadas de Previdência Complementar (associações ou fundações), facultativo, que oferece planos de benefícios a todos os empregados dos patrocinadores ou associados dos instituidores, também regulado pelas normas acima referidas.

 

 

  • OS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL- RPPS

 

 

A Constituição de 1988 trouxe uma inovação com importantes consequências,
ao estabelecer que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam
adotar regime jurídico único para a contratação de seus servidores, conforme seu
artigo 39, caput.

Por meio da Lei nº 8.112/1990 foi instituído o Regime Jurídico
dos Servidores Públicos Civis da União, em uma versão atualizada do Estatuto da
Lei nº 1.711/952. Em seu artigo 243 a Lei nº 8.112/1990 estabeleceu que ficariam
submetidos ao regime jurídico nela estabelecido todos os servidores da União até então regidos pela Lei nº 1.711/1952 e pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, excetuados apenas os contratados por prazo determinado. Assim realizou-se a efetivação de centenas de milhares de servidores, cujos empregos automaticamente foram transformados em cargos públicos, conforme referido na seção anterior.

Nolasco (2012) afirma que a instituição de regime previdenciário próprio para os servidores públicos ocupantes de cargos efetivos da União, Estados e Municípios decorreu desse tratamento diferenciado que a Constituição Federal lhes concedeu, ao assegurar um estatuto, um regramento próprio a todos os funcionários públicos que não se inserem no regime geral dos trabalhadores da iniciativa privada. Caberia a este especifico regramento dispor sobre direitos previdenciários e a participação dos servidores no custeio do seu regime.

No início da década de 1990 esses sistemas próprios de previdência experimentaram forte expansão, passando a alcançar um número mais expressivo de servidores públicos, em razão da adoção do regime jurídico único, e avançaram para muitos municípios, que começaram a constituir fundos, com a cobrança de contribuições para o pagamento dos benefícios. Tal expansão, no entanto, se deu sem uma normatização geral, de nível nacional, o que contribuiu sensivelmente para a geração de passivos atuariais. (NOGUEIRA, 2011).

Em termos de criação dos regimes próprios, cada um dos entes da Federação tem a discricionariedade de instituir o seu regime próprio, mas não a obrigatoriedade de criá-los. Tanto a União quanto os estados contam cada um com seus respectivos RPPS, porém, ainda há vários municípios que mantêm seus funcionários no RGPS. (CAETANO, 2006).

Optou, portanto, o legislador constituinte por um modelo institucional onde, apesar de os RPPS de cada ente federado serem autônomos e financeiramente independente dos demais, as regras básicas para funcionamento destas unidades gestores da previdência estatal estão fixadas na própria Constituição Federal, de modo que parâmetros normativos como condições de acesso, fórmulas de cálculo, regras de indexação e reajuste, dentre outras, só podem ser alteradas mediante um rígido processo legislativo de tramitação de proposta de emenda constitucional. (CAETANO, 2006).

Nolasco (2012) enxerga no § 20 do artigo 40 da Constituição Federal uma importante limitação à criação de RPPS: cada unidade federada só pode criar um RPPS no seu território, o que reduz o excesso de gastos com a manutenção do regime e possibilidade de desequilíbrios atuariais. A mesma limitação também é aplicável a tentativa de criação de regimes previdenciários diferenciados entre os Poderes do Estado. Todos terão o mesmo órgão gestor dentro de um mesmo regime previdenciário, vinculado a um mesmo ente federativo.

No que tange à política normativa-regulatória dos RPPS, historicamente, a presença de um quadro de fragilidade financeira e atuarial[7] das gestões, aliado a ausência de requisitos que garantissem a sustentabilidade financeira dos regimes próprios faziam dos Regimes Próprios de Previdência Social meros apêndices da política de pessoal dos entes federados, cujos efeitos mais visíveis eram um crescente comprometimento do orçamento com despesas com aposentados e pensionistas. (CAETANO; CALAZANS,2013)

A permanência desse estado de coisa na previdência pública ocasionou recorrentes déficits fiscais nos três níveis de governo. Segundo Giambiagi (2007), em 1998, enquanto no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) o déficit era de 0,7% do Produto Interno Bruto (PIB), nos RPPS, o déficit era de 3,7% do PIB. Levando-se em conta os regimes próprios de previdência em separado, o déficit federal era de 1,9% do PIB; os estaduais, de 1,5%; e os municipais, de 0,3% do PIB.

Diante desse cenário, foram publicadas a Lei no 9.717 de 28 de novembro de 1998 e praticamente um mês depois a promulgação da Emenda Constitucional no 20, de 16 de dezembro de 1998, consideradas os primeiros instrumentos do arcabouço regulatório dos RPPS.

A Lei no 9.717/98 dispôs sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos RPPS e inovou ao trazer novos princípios à gestão previdenciária, como a determinação legal de busca e preservação do seu equilíbrio financeiro e atuarial[8] dos regimes próprios de previdência. (CAETANO; CALAZANS,2013)

Ao discorrer sobre o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS, Amado (2016) decompôs o conceito em dois importantes pilares: o equilíbrio financeiro, definido como “a garantia de equivalência entre as receitas auferidas e as obrigações do RPPS em cada exercício financeiro” e equilíbrio atuarial, que vem a ser “a garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas, apuradas atuarialmente, a longo prazo”.

Além deste princípio fundamental, Caetano e Calazans (2013) reforçam ainda que os RPPS devem observar os preceitos concernentes à gestão transparente e democrática, dentre os quais a vinculação da receita previdenciária, a vedação de convênio para pagamento de benefícios previdenciários e aplicação de recursos segundo as regras do Conselho Monetário Nacional (CMN).

Neste contexto, previu a Lei n. 9.717/98 sanções em caso de descumprimento dessas regras, tais como a suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União; o impedimento para celebrar acordos ou contratos, bem como receber empréstimos, financiamentos e subvenções em geral de entidades da administração direta e indireta da União; e a suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais.

Por fim, mas não menos importante, o estatuto dos Regimes Próprios cuidou de abordar temas caros à transparência e controle social, garantindo o direito ao pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão dos seus RPPS bem como à participação de seus representantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação[9].(CAETANO; CALAZANS,2013)

Em continuidade ao momento histórico propício a reformas de forte tensão social[10], pouco mais de um mês após a entrada em vigor da Lei no 9.717/98, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional n. 20/98, que, sob o enfoque analítico dos RPPS e com o intuito de estancar as elevadas despesas previdenciárias dos entes federados, imprimiu o caráter contributivo e criou a necessidade de preservação do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS, dentre outras medidas de cunho previdenciário. (CAETANO; CALAZANS,2013)

Desse modo, é possível afirmar que, embora a expressão “regimes próprios de previdência” tenha sido referida pela primeira vez na legislação em 1960, pela Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS, os “Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS” de fato tais como hoje os conhecemos e concebemos, em estrutura e princípios, nasceram com a reforma de 1998, complementada cinco anos depois pela reforma de 2003, que os aprimorou. (NOGUEIRA, 2011).

 

 

  1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

As origens do direito previdenciário moderno encontram suas raízes históricas em épocas longevas do desenvolvimento da sociedade, quando o homem enquanto ser social e parte integrante de uma comunidade passou a ter consciência dos riscos, ameaças e intempéries que colocavam em risco sua própria existência.

Este vertiginoso ciclo de expansão e desenvolvimento econômico, originado com a domesticação de animais e o nascente domínio de técnicas de plantio e irrigação trazia imbuído nele a necessidade de proteção da produção, de resguardo daquela riqueza que o homem antigo tinha produzido diante de riscos de perda (por motivos de guerra, fatores naturais, nos deslocamentos para outras regiões..).

Essa noção de resguardo e prevenção aos riscos, que inicialmente visava a proteção dos bens e produtos comercializados, à medida em que o capitalismo se desenvolvia e, junto com sua consolidação enquanto modo de produção, deixava nas sociedades medievais os primeiros traços de pobreza e exploração humana, era paulatinamente amplificada para abarcar os mais pobres, necessitados e que de uma certa forma tinha sua subsistência dependente do caráter assistencial do Estado.

São exemplos desta fase mais protetiva e assistencialista da legislação previdenciária a Lei Inglesa Poor Relief Act, de 1601, os primórdios das legislações trabalhistas, que visavam atenuar a excessiva exploração do trabalhador durante a revolução industrial, a institucionalização da proteção assistencial estatal na França, conforme o artigo 21 da Declaração de Direitos Humanos e a Lei de Seguro Social da Alemanha, de 1883, cuja fundamentação normativa serviu de parâmetro moderno para a legislação previdenciária no inicio do século XX.

No Brasil, a previdência que também repousa seus primeiros sedimentos no assistencialismo e proteção aos mais necessitados das Santas de Casas de Misericórdia, foi somente sob os auspícios da Constituição Federal de 1891, que se verificou a construção de  uma legislação voltada para os direitos a aposentadoria por invalidez e pensão por morte (Lei nº 217 de 1892), o seguro contra acidentes de trabalho e pagamento de indenização pelos empregadores (Lei nº 3.724 de 1919), além daquela que é considerada a primeira grande lei sobre previdência pública no país, a Lei Eloy Chaves, formalmente um decreto, o Decreto nº 4.682/1923.

Ao longo de mais da metade do século XX, a evolução da previdência brasileira se pautou pela reorganização institucional, consolidação dos diversos institutos de aposentadorias e pensões, preliminarmente criados para atender determinados empregados de categorias especificas, em um órgão previdenciário institucionalmente público e de caráter nacional e público, até passar a integrar, por força da Constituição Federal de 1988, o sistema de seguridade social, juntamente com a Saúde e a Assistência.

Nos dias atuais, a previdência brasileira, ainda que formalmente integrada ao Sistema de Seguridade Social, tem um desenho institucional específico, próprio, segmentada em regimes previdenciários distintos – o Regime Geral de Previdência Social, o Regime Próprio de Previdência Social e o Regime de Previdência Complementar, de forma a atender cada um dos tipos de usuário-contribuinte que com ela se relaciona – o trabalhador regido pela CLT, o funcionário público estatutário e o funcionário que tem a opção de integrar a previdência complementar a partir do seu vínculo laboral.

Esta disposição institucional contemporânea da previdência pública brasileira aponta, portanto, parece sugerir um paulatino afastamento daquelas características iniciais do sistema previdenciário, quais sejam a universalidade, o assistencialismo e proteção dos mais pobres e/ou dos trabalhadores, e um caminhar para um modelo que vise atender precipuamente os que podem contribuir, carrear recursos para os sistemas e usufruir dos benefícios ofertados pelo Estado ao cidadão-usuário.

 

 


 

 

  1. referências

 

 

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[1] Artigo apresentado como pré-requisito para aprovação na disciplina Fundamentos da Administração Pública do Programa de Mestrado em Gestão Pública da Universidade Federal de Pernambuco

* Bacharel em Direito e Ciências Contábeis, com especialização em Demografia e Ciências Atuariais pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Auditor-Fiscal da Receita Federal lotado na Secretaria de Previdência do Ministério da Fazenda.

[2] http://www.workhouses.org.uk/poorlaws/1662act.shtml

[3] FRANÇA. Declaração dos direito do homem e do cidadão alterada pela Convenção Nacional de 1793. 1793. Disponível em < http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/dec1793.htm>. Acesso em: 18 fev 2017.

[4] A íntegra do ato pode ser acessada no sitio eletrônico da previdência social americana https://www.ssa.gov/history/35act.html

[5] Constituição de 1824, art.179.  (…)XXXI. A Constituição também garante os soccorros públicos.

[6] Segundo Salazar (2017), assim eram chamadas as atividades desenvolvidas pela iniciativa privada por meio das santas casas de misericórdia, a exemplo da Santa Casa da Misericórdia de Santos, em 1553.

 

[7] Os benefícios previdenciários dos RPPS não guardavam correlação com a contribuição, mas com a última remuneração. Até 1998, podia-se contar em dobro a licença-prêmio para fins de aposentadoria, além do arredondamento, situação que permitia aos servidores, caso alcançassem mais da metade de um ano de trabalho, considerá-lo integralmente para fins de aposentadoria

[8] LEI Nº 9.717, DE 27 DE NOVEMBRO DE 1998.  Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial (…)

[9] Artigo 1o , VI, da Lei no 9.717, de 1998.

[10] A necessidade de dar continuidade ao processo de estabilização monetária, iniciado com o Plano Real (1994), exigiu intenso esforço para equilibrar as contas fiscais dos entes da federação, contemplando a adoção de medidas relacionadas às modificações nas áreas administrativa, tributária e previdenciária. Tendo esse quadro em perspectiva, em 1995, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para modificar a previdência geral – a dos servidores públicos e a complementar. Depois de três anos de discussão, e após a promulgação da Lei no 9.717, essa proposta foi convertida na EC no 20, publicada em 16 de dezembro de 1998. (CAETANO; CALAZANS,2013)

 

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